【论文提要】

  公正与效率一直是人民法院孜孜以求的目标,行政诉讼法实施二十余年来,在审判实践和探索研究中不断健全机制,特别是最高人民以通知试点的形式,开启了我国行政诉讼简易程序适用之门。本文通过分析目前行政诉讼简易程序司法实践中存在的适用范围过于狭窄、启动程序复杂、程序转换规定不明、传唤方式证据不易固定、举证期限的规定未得到实质落实等弊端,考量公正与效率的平衡、法律障碍的消除、制度的监督制约等影响程序设置的因素,借鉴我国民事诉讼简易程序的具体运行,从确定程序适用范围、启动方式以及设计从起诉到判决结案整个诉讼过程的具体操作规则等方面,提出我国行政诉讼简易程序制度设置的一些构想。

  【关键词】  行政诉讼  简易程序  启动方式  操作规程

  以下正文:

  简易诉讼程序,是指“为加速诉讼事件之进行,减轻法院工作负担而订定的简易起诉、审查、裁判方式,以达到迅速处理轻微事件,争取时间处理重大事件,使司法功能所要求的‘有效法律保护’,在质量上和时效上得以提高的目标”。(1)简易程序以其高效、便捷的优势,在我国民事、刑事诉讼工作中广泛运用,但在行政诉讼领域却鲜有涉及。直到2010年12月最高人民法院发布了《关于开展行政诉讼简易程序试点工作的通知》(以下简称《通知》),确定了行政审判简易程序试点运行工作,这才在事实上改变了我国行政审判程序的基本结构,将简易程序引入行政诉讼领域。但《通知》实施过程中出现的与现行法律规定的诸多矛盾以及试点法院运行中实际操作的问题,使得我国行政诉讼简易程序的试探运行遇到许多尴尬境遇。因而,在总结人民法院实践经验并借鉴我国民事诉讼简易程序规定的基础上,探讨我国行政诉讼简易程序的具体操作规程就具有重要的现实意义。

  一、突围:“通知试点”的司法制度创新

现行《行政诉讼法》实施二十多年来,合议制的普通行政审判程序为我国行政诉讼法的实施和完善做了卓有成效的工作,化解了大量的行政争议。但是,伴随着我国行政法制建设进程的加快,群众维权意识逐步增强,行政诉讼案件不断增多,法官的审判压力越来越大,行政审判合议制在审判实践中遇到了瓶颈。在提高审判效率大潮的影响下,许多法院开始探索和试点行政诉讼简易程序。山东省青岛市南区人民法院于2004年就设立了包含独任制简易程序和普通程序简易审程序的多元化的行政审判简易程序。2010年,浙江省温州市鹿城区人民法院对除治安拘留等七大类重大行政诉讼案件外,在征得当事人同意后,尝试由法官适用简易程序独任审理。(2)因简易程序在审判工作中的独特作用,许多基层法院也蠢蠢欲动,积极探索行政诉讼简易程序的具体操作流程。2012年10月,最高人民法院《通知》的下发,可以说给日益繁重的行政审判工作下了一场“及时雨”,是我国行政审判制度改革的一次重大创新。《通知》明确了简易程序的适用范围,规定了独任审理方式,从缩短传唤时间、简化庭审环节、缩短审限、明确程序转换等方面简化了诉讼程序。依据行政诉讼法及《通知》规定,从以下的这个流程图(图1),足见简易程序在节约诉讼成本、提高审判效率上的优势。

伴随着《通知》的下发,一些基层法院陆续开始行政诉讼简易程序试点工作。截至目前,已上报最高人民法院备案的试点基层法院共126家。(3)行政诉讼简易程序以其“快收、快审、快判、快结”的特点,大幅缩短了办案周期,降低了诉讼成本,形成“多办案、快办案、办好案”的良性循环。例如,上海市黄浦区人民法院适用简易程序审理的行政案件平均审理天数仅为23.8天,最快的一个案件从立案到判决仅12天,比同期行政案件平均审理天数减少8.9天,提速近30%。从部分省、市法院行政诉讼简易程序“第一案”的审理情况(图2)来看,《通知》的运行应该说在一定程度上减轻了行政审判压力,取得了较好的诉讼效果。

 

  二、困境:行政诉讼简易程序试点运行中的问题和缺憾

  《通知》的下发可以说在一定程度上解决了目前我国部分法院关于行政诉讼简易程序操作和探索无法律依据的难题,但因其有关规定比较单薄,缺乏应有的可操作性,在复杂的行政审判试点过程中也出现了许多棘手的问题。

  (一)适用范围过于狭窄

  关于简易程序审理案件的范围,德国在法律上采用了法官具有广泛自由裁量空间的实质标准和形式标准,我国台湾地区则主要按标的金额大小。在我国大陆,有的认为应该借鉴台湾地区和德国等国家的做法,采取实质标准和形式标准兼顾原则,以确定行政诉讼案件是否适用简易程序。《通知》第一条规定,“下列第一审行政案件中,基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确的,可以适用简易程序审理:(一)涉及财产金额较小,或者属于行政机关当场作出决定的行政征收、行政处罚、行政给付、行政许可、行政强制等案件;(二)行政不作为案件;(三)当事人各方自愿选择适用简易程序,经人民法院审查同意的案件。发回重审、按照审判监督程序再审的案件不适用简易程序。”从《通知》规定来看,大量可以适用简易程序的案件被排除在外,不宜适用简易程序的行政案件也没有被明确排除,规定的适用范围过于原则,在司法实践中易造成法官自由裁量权的不当扩大。比如,司法实践中的行政不作为案件往往比较复杂,并非全部属于“基本事实清楚、法律关系简单、权利义务明确”。相反,更多地行政不作为案件因是否构成不作为判断上的困难而只能通过普通程序审理。在试点过程中,发现可适用简易程序审理的案件范围不应规定太过狭窄,也不应规定太具体;对行政处罚、行政征收、行政赔偿等有金钱数额的案件也不应有数额的限制,因为光看数额大小,很难判断案件的难易程度。

  (二)启动简易程序的主体单一

  从2011年行政诉讼简易程序全面试点工作开展以来,许多试点法院进行了有益的尝试,但简易程序的适用率并不高,在程序启动方式上法院过于被动。比如,2011年,上海市黄浦人民法院共审结行政诉讼案件362 件,适用简易程序审理的194 件,试点率67.3%。(5)《通知》对有权启动简易程序的主体没有详细规定,致使法院没有直接决定权,在简易程序的适用上处于“被动”地位。加上,部分当事人对行政诉讼简易程序缺乏了解,认为效率提高会导致判决的不公,损害其利益;或是为对行政机关施压,达到诉讼外的目的而拒绝适用简易程序。这些在很大程度上影响了行政诉讼简易程序试点工作的开展。

  (三)程序转换的规定单一

  《通知》第七条规定,“当事人就适用简易程序提出异议且理由成立的,或者人民法院认为不宜继续适用简易程序的,应当转入普通程序审理。”该规定明确了简易程序转普通程序的情形,但没有规定立案后已经适用普通程序审理的案件,双方当事人又同意适用简易程序且符合适用条件的,是否可以转入简易程序审理。在审判实务中,立案阶段往往无法知晓被告一方对适用简易程序的态度,只能先行按普通程序立案受理。但若是在适用普通程序受理后,当事人双方又表示同意适用简易程序审理,这样的情况下,程序间是否能够转换,如何转换,都没有相应法律依据。

  (四)传唤方式“似简实繁”

  《通知》规定可以采用电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式传唤当事人,这看似简化了传唤方式,但在审判实践中却不易操作。如,用委托他人转达的方式传唤,难以通过确切的证据予以记载,当事人即便收到了传唤的口讯,在如其不予承认,法院很难做实。这种情况下,当事人不到庭的,一般无法按撤诉处理或缺席判决,只能再次通过其他方式传唤,那么期间消耗的时间比直接以邮寄传票等方式更多,达不到简化的真正效果。

 

  (五)举证期限的规定未得到实质落实

  《通知》规定对适用简易程序审理的案件,被告应当在收到起诉状副本或者口头起诉笔录副本之日起10日内提交答辩状,这与行政诉讼法规定的普通程序的答辩状及证据材料提交时间一致。但试点过程中,为充分简化程序,提前开庭,各地许多法院制定的行政诉讼简易程序操作规则都将10日期限缩短,无形中侵害了当事人的权利。比如,浙江法院规定,适用简易程序审理的行政案件,应当在立案之日起3日内将起诉状副本送达给被告,被告应当在收到之日起五日内向法院提交作出行政行为的事实和法律。上海法院规定,被告同意适用简便程序进行审理的,应当在收到应诉通知书和起诉状副本之日起7日内向人民法院提交答辩状和有关证据、依据,以及向被告说明逾期举证的法律后果。(6)这些规定明显变相剥夺了被告的程序权益,且对于45日的审限而言,3日或5日的时间差,并不会影响简易程序的审理周期,反倒因被告举证仓促,在简化的庭审过程中增加查明案件事实的困难,影响公正审判。

  三、反思:行政诉讼简易程序设置的考量因素

  我国行政诉讼简易程序,是指人民法院根据行政诉讼法的规定,对案情简单、性质轻微、争议不大、影响较小等特定类型的案件采取简化便捷的审判程序和裁判方式,以在较短时间内审结案件的诉讼程序。(7)从这个定义来看,行政诉讼简易程序的设置必须以行政诉讼法的规定为依据。一项新制度的设置,在寻求理论基础作为支撑和指导的同时,还需考虑众多因素,权衡处理实践中的相关问题和障碍,这是保证简易程序在审判实践中具有科学性和可操作性的基本前提。

  (一)公正与效率的平衡问题

  公正与效率都是司法追求的价值目标,在司法过程中如何有效合理地处理二者之间的关系俨然是一个棘手的问题。设置法律程序的内在目的是查明案件事实、化解纠纷,司法机关要查明案件真相并作出公正的判决,就需在设计诉讼程序的同时,设置与之相适应的严谨的程序步骤。然而繁杂的程序可能影响诉讼效率,对于简单的行政案件,设置严谨的程序步骤时,也应兼顾诉讼的效率价值。简易程序相对普通程序而言,只要是在坚持法治的前提下,符合法定的程序要求,那么不应被认为是独断,而应认为在法律上是公正的。经正当、简化的程序审理过滤的案件,也应当认为具有法律意义上的公正。如果法院对每一案件,都适用一套繁杂而一成不变的程序,则可能致使某些行政案件被排除于诉讼之外。因此,针对不同案件对公正的不同要求,找到完备、严谨的普通程序和简捷、高效的简易程序的衡平点,成为上上之策。行政诉讼简易程序的构建是否具有可行性,也取决于其是否能够有效平衡公正与效率二者的关系。在行政诉讼中既设置普通审程序也设置简易程序,有利于通过繁简分流解决案件不断增加的矛盾,使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决,案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易程序解决,更有利于提高行政审判效率,及时维护当事人的权益。

  (二)法律障碍的消除问题

  从法律效力的层面上分析,《通知》的效力低于行政诉讼法。作为行政审判基本法律依据的《行政诉讼法》并没有规定简易程序,该法第6条、第46条明确规定我国行政诉讼必须适用普通程序审理。《通知》下发后,许多法院为顺利推进试点工作,基本上都制定了“地方特色”的简易程序具体操作规则,而这些规定实质上是在没有法律规定和统一规则的引导下的自行摸索。目前,我国的行政诉讼法并未修改,试点法院在简易程序操作规则的制定上法律依据不明确、操作规则不统一、运行不规范,这与法律制度的权威性和普遍性背道而驰。同时,《通知》也与我国《宪法》、《立法法》所规定的关于诉讼程序的基本立法制度相矛盾。虽然,试点中,简易程序的运行为简化行政诉讼程序、提高审判效率、节约司法资源发挥了重要的作用,逐渐成为一种社会需求,但行政诉讼简易程序的设置还需排除这些法律障碍,循法而行。

 

  (三)制度的监督制约问题

  由于行政诉讼简易程序的简便快捷性,行政审判人员大部分会优先选择适用简易程序,甚至诱导当事人同意适用简易程序。这不但影响行政审判质量,而且威胁司法公正性。行政诉讼简易程序在我国是新生事物,行政相对人极可能因为对程序的不甚了解,受法院诱导而同意适用简易程序。当事人事后知道行政诉讼简易程序可能影响其自身利益,出现不利裁判结果时,他们就会继而寻找救济权利的途径,如上诉、上访等,这会在无形中增加行政案件的上诉数量,影响审判质效。同时,因简易程序的简便性,是否会导致滥诉,也应当是行政诉讼简易程序设置的一个考量因素。

  四、重构:行政诉讼简易程序的具体操作规程

  我国民事诉讼简易程序发展较为完善,审判实践中,参照民事诉讼简易程序审理行政案件的现象也是存在的。(8)鉴于目前已有不少学者对简易程序的构建,如适用范围、审判组织、庭审程序简化等方面都提出了不同程度设想,本文不再赘述,仅就学者探讨不足及争议较大部分,按诉讼程序时间顺序,提出拙劣见解。并将行政诉讼简易程序和民事诉讼简易程序对比研究,适当引入民事简易程序操作规则,力求弥补部分不足。

  (一)修改行政诉讼法设置简易程序

  鉴于前文提到法律障碍,那么要重构简易程序,必然要在法律渊源上将其上升为正式立法。因此应当考虑在行政诉讼法修改时,增设简易程序条款,从而补正司法解释的正当性。

  (二)程序启动方式

  1.原、被告启动,经法院审查同意。民事诉讼法规定,基层法院适用第一审普通程序审理的民事案件,当事人各方自愿选择适用简易程序,经法院审查同意的,可以适用简易程序进行审理。对此,行政诉讼也可参照民事诉讼对简易程序的启动进行规范。但毕竟行政诉讼原、被告双方的地位不同,因此,程序的设计上应当有别于民事简易程序。另一方面,当事人的选择可能存在与法律规定不符的情况,例如,当事人选择适用简易程序,而案件本身涉及面广、审理难度大,那么就不能仅依当事人意愿适用简易程序。因此,当事人选择适用简易程序的情况下,还应当经承办法官审查决定。

  具体操作规则:立案时,法官应当告知原告普通程序、简易程序适用案件范围、利弊及其享有的程序选择权,并将原告的选择结果记录在案。经审查,案件可适用简易程序的,则向被告发出《案件受理通知书》,并征询被告是否同意适用简易程序审理的意见。被告同意则适用简易程序,不同意则依然按普通程序审理。原告不同意适用简易程序或法院认为不适合用简易程序审理的情况,则无需征询被告意见。

  2.法院启动,赋予当事人程序异议权。并不是所有的当事人都会自愿对案件的审判程序作出选择,那么当当事人不选择而案件又符合适用简易程序时,法院是否应当主动启动简易程序?答案是肯定的。简易程序的优点众所周知,因此,当原告在立案时没有作出是否选择适用简易程序的决定时,承办法官可主动启动简易程序。

  具体操作规则:承办法官对立案材料进行审查后,认为可适用简易程序的,则通过电话、传真、电邮等形式将适用简易程序的决定告知原、被告双方,并告知各方对适用简易程序有异议的,可以于法庭辩论结束前向法院提出,并最终由法院审查决定是否继续适用简易程序。

  3.第三人的程序异议权。第三人是同提起诉讼的具体行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织,案件审理程序的适用影响其切身利益,但第三人又非案件当事人,对诉讼没有实质权利,因此,只能赋予其程序异议权。

  具体操作规则:当第三人认为简易程序的适用可能侵害其合法时,可以于法庭辩论结束前向承办法官提出异议,由法院审查决定是否继续适用简易程序。

 

  (三)起诉与答辩

  1.简便式起诉更利于当事人接近法律

  在我国,公民依然认为行政诉讼是“民告官”的诉讼,加之诉讼费时费力,因此,许多行政相对人并不愿意通过诉讼途径解决。而简易程序的设立将为行政诉讼铺设一条“高速路”,设置一种简单易行的起诉方式,可以让原告更快捷地驶入这条捷径。对此,建议通过表格化诉状和言辞起诉两种方式便利当事人。

  具体操作规则:法院可设计行政案件表格式起诉状,原告立案时只需填写清楚原、被告身份信息、诉讼请求和事实理由。对于依据表格填写起诉状仍有困难的原告,可以口头起诉。表格范例如下:

行政起诉状

原告:(姓名,性别,身份证号,籍贯,住址,联系方式)                  

被告:(单位名称,地址,联系方式)                                    

法定代表人:(姓名,性别,身份证号,籍贯,住址,联系方式)            

诉讼请求:

                                                                  

                                                                     

                                                                     

事实和理由

                                                                  

                                                                     

                                                                     

具状人:     

   年   月   日 

  2.充分保障被告答辩权

  目前主流观点认为对被告的答辩可采取言辞答辩形式,并建议将被告的举证期限缩短至5-7日。民事诉讼简易程序也规定被告可以口头答辩。然而,行政诉讼不同于民事诉讼。民事诉讼的被告可能是“不善言辞”之人,无法书面答辩。但行政诉讼的被告是国家机关,必有职能部门,不存在“书写不能”情况,另一方面,行政案件较民事复杂,书面答辩可使被告准确表达、解释具体行政行为,有助于法官厘清案情,提高效率。

 

  关于答辩期限问题,行政诉讼的答辩期也是举证期,对于被告而言既是义务也是权利,因此不可随意限制或剥夺。(9)按照《行政诉讼法》和《通知》的规定,被告的答辩、举证期限是10日,这里的10日未排除节假日。若排除节假日,剩余的期限和学者建议缩短的时限已没有太大区别,对审理期限的影响也可忽略不计。因此,建议被告答辩、举证期限仍规定为10日较为合适,不排除被告在法定期限届满前提交证据材料。

  具体操作规则:承办法官于立案之日起3日内将起诉状副本或口头起诉笔录副本交予被告,被告于收到之日起10日内提交答辩状,并提供作出具体行政行为时的证据、依据。法院收到答辩状之日起3日内将答辩状、证据材料副本发送原告。被告在期限届满前提交上述材料的,法院可以提前组织证据交换。

  (四)庭审前准备

  1.庭前证据交换

  有学者认为,证据交换程序,可与审前诉答一起一次完成,甚至可于开庭时即席出示。(10)然而,庭前证据交换的目的在于在庭审前明确当事人的争议焦点,明确当事人主张所依据的证据,以便当事人在庭审中进行质证和法官在庭审中进行认证,防止一方当事人在庭审中进行证据突袭,保障庭审顺畅,提高庭审效率。(11)由此可见,庭前证据交换对于案件的审理极其重要,是不可忽略的环节。但对于适用简易程序的案件,可以规定一次交换原则。

  具体操作规则:承办法官收到被告提交的答辩状和证据材料时,于3日内将副本发送原告,并在3日范围内确定证据交换日期。既定之日进行证据交换,总结争议焦点。

  对于庭审过程中的证据质证,既然选择适用简易程序,自然也应当适当简化以缩短庭审时间提高审判效率,且庭前证据交换是在法官主持下开展的工作,其效力应当相当于庭审证据交换,因此,对于庭前证据交换过程中双方当事人没有异议的证据材料在庭审过程中则不需要再一次质证。

  2.简易程序和普通程序的相互转换

  (1)简易程序向普通程序的转换

  《通知》规定,法院认为案件审理过程中出现不再适用简易程序审理的情况时,应当将程序转为普通程序。但我们应当防止法官因未能在简易程序审限内结案,而恣意将案件转为普通程序的情况。对此,应当严格规定简易程序向普通程序转换的条件,如程序转换需经庭长审查,或应征询原、被告意见等。同时,应当将转换时间限制在法庭辩论结束前。

  (2)普通程序向简易程序的转换

  《最高人民法院关于适用简易程序审理民事案件的若干规定》对普通程序转为简易程序也进行了规定,其唯一条件是不得违反当事人自愿原则。对此,行政诉讼可以参考适用,即当承办法官依普通程序审理案件过程中发现案情简单、适用简易程序审理的,可以在取得双方当事人同意后,将普通程序转为简易程序。

 

  (五)开庭审理与当庭宣判

  1.一次书面传唤的按撤诉处理和缺席判决制度

  现行《行政诉讼法》第48条规定,经法院两次合法传唤,原告无正当理由拒不到庭的视为撤诉,被告无正当理由拒不到庭的可以缺席判决。但对于适用简易程序审理的案件而言,两次合法传唤影响诉讼效率,将次数缩为一次未可不行。对此,有学者认为,经一次合法传唤即可作出按撤诉处理或缺席判决。(12)按照《通知》规定,传唤可以通过电话、传真、电子邮件、委托他人转达等简便方式,只要有证据证明当事人已收到传唤内容即可按撤诉处理或缺席判决。即电话、传真、电子邮件、委托他人转达等方式都是合法的传唤方式。但是对于“视为撤诉”和“缺席判决”这样直接关系到当事人诉讼权益的决定,以这样随意方式未免不太慎重,尤其是委托他人转达,取证也难于书面传唤。因此,应当确定一次书面传唤制度。

  具体操作规则:书记员在开庭审理前3日,可以通过电话、电邮、传真等方式确定当事人是否出庭,在确定当事人不出庭的情况下,则立即向当事人发出开庭《传票》。当事人未到庭时,则可按撤诉处理或缺席判决。对于确定出庭,但开庭之日未到庭的当事人,则另选时间开庭,并于二次开庭前发出《传票》,当事人再次不到庭则作出相应处理。

  2. 适用当庭宣判

  适用简易程序审理的行政案件,在开庭结束时当庭宣布裁判结果,不仅可以最大限度地提高审判效率,而且可以增强司法的透明度,凸显法庭辩论与裁判结果之间的紧密联系,同时还可以在一定程度上排除案外因素的干扰,促进司法廉洁。(13)有学者建议,裁判文书的格式可借鉴美国加州采用表格记载和裁判的做法。(14)但裁判文书作为当事人据以实现自身权利的依据,以表格形式记载未免太过简单,对证据的采纳分析、判决结果的确定不能尽致表达。但不妨借鉴表格形式辅助实现当庭宣判程序。

  具体操作规则:法官在开庭前设计一个《行政案件当庭宣判记录表》,提前记载当事人双方基本情况、争议焦点。开庭过程中,法官通过庭审调查和辩论,将双方主要观点及理由记载于表格上,并据此作出当庭宣判。庭审结束后,法官再制作详细的裁判文书,择日送达当事人。当庭宣判表格样式参考如下:

行政案件当庭宣判记录表

原告

基本情况

提交的证据

争议

焦点

观点及理由

判决结果

被告

基本情况

提交的证据

观点及理由

(可庭前填写)

(可简要记录)

  3. 确定审限为45日

  根据以上分析,从立案到向被告发出起诉状副本用时3日,被告提交答辩状和证据材料期限为10日,法院将答辩状和证据材料副本交予原告期限为3日,组织证据交换的期限3日,开庭前发出开庭传票期限为3日,总和为21日。如果加上开庭日期、作出判决的日期以及节假日,30日并不能满足法院对诉讼时间的需求。因此确定简易程序的审理期限为45日较为合适。

  五、总结

  我国行政诉讼简易程序的设置是一个需要不断实践和完善的课题,设计一套详实、可行的简易程序操作规程已成为学术界探讨的热点。当然,行政诉讼简易程序制度的构建,应该充分结合我国国情,从我国行政审判实际出发,才能更好地实现程序设置的真实意义。因笔者学识有限,难免存在分析不够深入等问题,只期拙文的研究能对我国行政诉讼程序改革有所裨益。